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构建执行管理长效机制 推动执行工作良性发展
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2018-11-21 17:07    来源:中国普法网
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近年来,人民法院全力推进执行信息化、规范化建设,大力加强执行管理机制建设,通过执行模式、管理方式、工作机制的不断创新,实现了“基本解决执行难”的重大实质性进展。其中,执行管理工作发挥了重要作用。目前,“基本解决执行难”已进入总攻阶段,为巩固胜利成果,确保执行工作不反弹,很有必要构建执行管理长效机制,推动执行工作始终良性发展。

一、构建执行管理长效机制的紧迫性和必要性

构建符合执行工作规律和特征的执行管理长效机制是破解执行难的关键。目前的执行机制下,存在执行资源分散问题,难以应对被执行人跨区域活动增多带来的执行难题。执行实施工作碎片化、节点多,异地执行、现场执行等诸多环节均存在监管难题。法官主导的团队化执行模式的建立,对管理工作提出更高要求。而用传统的管理方式来统一管理执行工作,很难解决上述问题。因此,构建起符合执行工作规律特点的执行管理长效机制,是有效破解执行难的关键。

执行管理长效机制有利于实现公正高效的执行价值目标。在统一管理机制下,上级法院对下级法院监管更加有效,执行力量调配更加合理,使得执行权行使更加规范,在保障申请人既判利益最大程度实现、执行效率大幅提升的同时,也减少和避免了因对执行人员监管不到位,执行行为不规范造成的对被执行人合法权益的侵害。统一管理机制对具体执行个案实行流程办理的全程监管;执行实施权与执行审查权由不同机构分权行使,工作的互相监督与执行部门统一监督、系统管理相结合,这些都使执行权行使的程序公正得以充分保障。因此,统一管理长效机制更有利于实现公正高效的执行价值目标。

执行管理长效机制在“基本解决执行难”中发挥了重要作用。2016年以来,最高人民法院建立了执行案件流程信息管理系统及具有事项委托、流程监督等20余项功能的执行指挥管理平台,在实现对执行案件时时监管的同时,又通过系统落实执行管理,使执行案件、执行事项、制度规定落到实处。因此,一系列信息化系统的配套建立及深化应用使执行管理机制不断深化,在确保案件规范高效执行的同时,推动了执行难的有效解决。长效执行管理机制在“基本解决执行难”中发挥了重要作用。

二、执行管理机制的现状及存在的问题

执行管理制度规范不够健全。目前执行管理已涉及执行指挥、终本案件、申诉信访、案件流程、协同执行等诸多管理事项,而这些管理内容目前多是通过通知、文件等规范,缺乏正式的制度规范,直接影响执行管理工作的长远可持续发展。

执行管理模式与长效管理要求尚不能适应。执行指挥中心是管理执行工作的重要载体,而执行指挥管理平台又是执行指挥中心管理的重要抓手,因此,切实运用发挥好执行指挥管理平台的模块功能,是实现长效管理的重要途径。但是,目前存在模块功能流程标准不够规范、管理疲于应付等诸多问题,无法适应长效管理要求。

执行考核体系及评价机制尚未发挥长效管理作用。目前,虽然最高人民法院建立了相应考核体系,但是大多数法院仍由审管办设计的考核指标对执行工作进行考核,未实现执行工作单独考核,考核指标尚存在长效规制导向作用发挥不够充分、未能逐级传导等问题。

中级法院的管理职能尚未充分发挥。绝大多数省份所辖中基层法院数量极大,仅仅依靠高级法院力量管理好全省执行工作,往往心有余而力不足。但以往却较少强调中级法院在“三统一”管理体系中的作用,这恰恰是执行管理的盲点。

三、如何构建长效执行管理机制

完善执行管理制度规范体系。根据各管理事项对应的执行法律法规及系统管理流程,制定相应的管理规范,填补制度空白。比如,终本案件管理、申诉信访管理等职能,均应将终本案件及申诉信访相关法律规定与系统功能流程相结合,制定既符合法律规定,又符合流程操作、系统管理要求的制度规范。同时,还要对零散发布的通知、文件进行系统梳理汇编,以对制度规范形成补充,以此形成覆盖各管理职能的执行管理制度体系。

建立标准化、流程化、集约化、精细化的执行管理模式。标准化、流程化的执行管理模式,强调执行管理各职能、各模块的常态化及规范化运作。针对工作流程不够规范问题,应对执行管理平台的执行督办、案件流程、终本案件、事项委托、网络拍卖、申诉信访、失信报备等事项管理,协同执行、应急指挥等功能模块,制定各模块的操作流程图表。固化操作步骤,明确操作规范,确定完成时间及标准,以实现每个功能模块的每个操作步骤、操作时间、合格标准在统一的框架内进行。在对执行人员期限内应当依标准开展管理工作给予明确指引的同时,也强化了执行人员对标对表规范管理。集约化的执行管理模式,强调执行管理的高效性。针对执行管理平台各功能模块管理人员缺乏的问题,由于整个执行管理平台的标准化规范化运行应是各个模块环环相扣,其高效运行有赖于各个模块的无障碍运作,一旦某个模块“卡壳”或人员缺位,便会影响其他执行事项或者案件的执行。因此,可实行管理人员“AB”岗制度,即一位工作人员必须熟练掌握两个岗位的操作规范,保证某位人员缺岗时能迅速补位,以此实现人员使用的最大化、高效化。另外,目前通过系统模块进行管理,仅局限于对本院内部的管理,尚无法实现与上、下级法院以及兄弟法院管理模块的信息对接,这就造成无法进行横向、纵向的管理工作比较,也无法实现部分管理工作的区域性集约化处理。若建立区域性执行管理体系,则可以在更大范围内实现执行管理工作的集约化处理,在更大范围内实现信息资源、人力资源等的统一调配,将极大提高执行管理的效能。比如,事项委托功能若能在一定区域范围内实现信息对接,则需前往同一目的地办理受托事项的法院间便会自行协商由一家受托法院进行办理,减少重复执行,提高工作效率。精细化的执行管理模式,强调执行管理的高质性;如果说标准化、流程执行管理模式是从执行管理的整体“面”上阐述,则精细化执行管理模式则是从执行管理的具体“点”上阐释。也即精细化管理是对细节管理问题进行有针对性地查漏补缺,以与标准化、流程化执行管理模式实现点面结合,整体推进。比如,针对执行工作流程长,节点多,易出现线下超期执行、已执行但线上未按期填录等行为,可制定《执行案件流程期限节点管理表》,明确普通案件及终本案件办理流程、期限、方式及要求。以每案一表方式,要求执行人员按表格指引进行线下执行、线上录入及表格填报。报结时由专人对表格、网上及卷宗比对一致后方可审批报结,以此既对执行人员给予指引,又实现全程监管。

健全完善执行考核指标及相应考核评价体系。一是建立执行单独考核机制。各级法院应严格落实执行单独考核机制,尽全力与本院审管办等部门沟通协调,出台执行单独考核配套机制,按照最高人民法院要求的执行考核指标进行考核。二是完善构建科学合理的指标体系。执行考核指标应围绕促进执行工作的规范化、长效化的原则进行修订完善,通过考核指标体系的完善促进执行工作规范高质效开展,并尊重执行工作客观规律。同时要注重形成正确导向,避免唯数字论、唯指标论等错误导向,干扰执行工作正常进行。另外,还需强调考核指标、体系的差异性,分别设置对法院、法官的考核指标。三是完善构建考核评价体系。要确立“分级管理、逐层精细”的考核管理原则,即考核指标从上级法院至下级法院分级管理,从上级法院将考核指标、办案任务分解至下级法院,直至分解至执行团队,具体到每月、每日,实现层层传导压力。同时,考核指标必须与法官业绩挂钩,建立绩效考核评价体系,以产生激励作用。

强化中级法院的执行管理职能。强化中级法院的执行管理职能,既要强化中级法院通过执行指挥管理系统进行系统管理,也要强化对辖区法院执行案件进行有效管理。中级法院要对辖区内法院执行案件质效进行通报分析,并责令整改,监管督办。要切实履行好协同执行职责,充分发挥好统一调配执行资源、统一指挥的职能帮助辖区法院办理重大、疑难案件,切实解决辖区法院执行难题。

(作者单位:北京市第三中级人民法院)


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